재공고 유찰 후 수의계약 기준｜규격적격자와 계약할 때 가격·참가자격 바꾸면 안 되는 이유

공공입찰에서 재공고까지 했는데도 낙찰자가 나오지 않으면 바로 수의계약을 할 수 있는지 헷갈릴 수 있습니다. 특히 규격·가격 동시입찰에서 한 업체만 규격적격자로 확정됐지만 가격이 예정가격을 초과해 유찰된 경우, 그 규격적격자와 수의계약을 해도 되는지가 실무상 쟁점이 됩니다.

재공고 유찰 후 수의계약에서 중요한 내용은 세 가지입니다.

첫째, 국가계약 기준으로 재공고입찰에 부쳤는데 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우에는 수의계약이 가능합니다.
둘째, 규격·가격 동시입찰에서 규격적격자가 있고 예정가격 초과로 낙찰자가 없는 경우에도 요건을 충족하면 규격적격자와 수의계약을 진행할 수 있습니다.
셋째, 수의계약으로 전환하더라도 보증금과 기한을 제외하고는 최초 입찰에 정한 가격, 입찰참가자격, 규격, 과업조건 등을 바꿀 수 없습니다.

이 글에서는 재공고 유찰 후 수의계약 가능 여부, 규격적격자와 계약할 때 확인해야 할 조건, 가격을 올리거나 규격을 바꾸면 안 되는 이유, 재공고와 신규공고를 구분해야 하는 기준을 설명합니다.

재공고 유찰 후 수의계약 가능

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재공고 유찰 후 수의계약은 언제 가능한가

국가기관 계약에서 경쟁입찰을 진행했지만 낙찰자를 정하지 못한 경우, 곧바로 아무 업체와 수의계약을 할 수 있는 것은 아닙니다. 원칙은 경쟁입찰이고, 수의계약은 법령이 정한 사유가 있을 때만 가능합니다.

국가계약법 시행령 제27조는 재공고입찰과 수의계약을 규정합니다. 경쟁입찰을 실시한 뒤 재공고입찰에 부쳤는데 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우에는 수의계약에 의할 수 있습니다.

즉, 단순히 1차 입찰이 유찰됐다는 이유만으로 바로 수의계약을 하는 구조가 아닙니다. 원칙적으로 재공고입찰 절차를 거쳤는지, 재공고 후에도 입찰자나 낙찰자가 없었는지 확인해야 합니다.

구분	수의계약 가능 여부
최초 입찰만 유찰	원칙적으로 재공고입찰 검토 필요
재공고입찰 후 입찰자 없음	수의계약 가능
재공고입찰 후 낙찰자 없음	수의계약 가능
입찰자가 있지만 유효한 낙찰자가 없음	사유에 따라 수의계약 검토 가능
조건을 바꿔 계약하려는 경우	기존 수의계약 전환이 아니라 신규공고 검토 필요

핵심은 “재공고 후에도 계약상대자를 정하지 못했는지”입니다. 입찰자가 있었더라도 예정가격 초과, 규격 부적격, 적격심사 탈락 등으로 낙찰자가 없는 경우라면 재공고 유찰 후 수의계약 사유를 검토할 수 있습니다.

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규격·가격 동시입찰에서 규격적격자와 계약할 수 있나

규격·가격 동시입찰에서는 먼저 규격 또는 기술 적격 여부를 확인하고, 그다음 가격입찰을 통해 낙찰자를 정합니다. 이때 한 업체만 규격적격자가 됐지만 가격이 예정가격을 초과하면 낙찰자가 없는 상태가 될 수 있습니다.

조달청 질의회신 사례도 이 구조를 다룹니다. 입찰자 A와 B가 참여했으나 A만 규격적격자로 확정됐고, 가격은 예정가격을 초과해 유찰됐습니다. 재공고에서도 같은 방식으로 A만 규격적격자가 됐지만 예정가격 초과로 유찰됐습니다.

이 경우 조달청은 국가계약법 시행령 제27조제1항제2호에 따라 재공고입찰 후 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우에는 수의계약이 가능하다고 보았습니다. 또한 당초 조건에 적합한 규격적격자와 수의계약 진행이 가능하다고 회신했습니다.

상황	판단 기준
규격·가격 동시입찰 진행	규격적격 여부와 가격입찰 결과를 함께 확인
A만 규격적격	A는 당초 규격조건을 충족한 자
가격이 예정가격 초과	낙찰자 없음
재공고에서도 동일하게 유찰	재공고 유찰 후 수의계약 사유 검토 가능
A와 수의계약	조건 변경 없이 진행하는 경우 가능

다만 여기서 중요한 것은 A가 단순 참가자가 아니라 당초 입찰 조건에 맞는 규격적격자라는 점입니다. 규격 부적격자와 조건을 완화해 계약하는 방식은 재공고 유찰 후 수의계약의 취지와 맞지 않습니다.

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수의계약으로 전환해도 바꾸면 안 되는 조건

재공고 유찰 후 수의계약에서 가장 중요한 제한은 조건 변경 금지입니다. 국가계약법 시행령 제27조제2항은 보증금과 기한을 제외하고는 최초 입찰에 부칠 때 정한 가격과 기타 조건을 변경할 수 없다고 규정합니다.

따라서 수의계약으로 전환하더라도 계약담당자는 최초 입찰공고의 기본 조건을 그대로 유지해야 합니다.

구분	변경 가능 여부
보증금	변경 가능
기한	변경 가능
예정가격 또는 계약금액 기준	원칙적으로 변경 불가
입찰참가자격	변경 불가
규격·사양	변경 불가
과업범위	변경 불가
납품장소·이행장소	변경 불가
평가기준	변경 불가
계약특수조건	변경 불가

여기서 말하는 “기타 조건”은 좁게 해석하면 안 됩니다. 입찰참가자격, 규격서, 과업지시서, 제안요청서, 납품조건, 수행조건, 계약조건 등 최초 입찰공고에서 계약상대자에게 요구한 실질적 조건을 포함한다고 봐야 합니다.

수의계약은 경쟁입찰이 실패했을 때 예외적으로 인정되는 절차입니다. 이 단계에서 조건을 유리하게 바꾸면 최초 입찰에 참여하지 않았던 업체에게 불공정한 결과가 될 수 있고, 수의계약을 유도하기 위해 조건을 과도하게 설정했다는 의심도 받을 수 있습니다.

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예정가격을 올려서 수의계약할 수 있나

재공고 유찰 후 수의계약에서 자주 나오는 질문은 “예정가격이 낮아서 유찰됐으니 수의계약 때 금액을 올려도 되는가”입니다. 원칙적으로는 어렵습니다.

국가계약법 시행령 제27조제2항은 최초 입찰에 부칠 때 정한 가격을 변경할 수 없다고 규정합니다. 조달청 회신도 수의계약을 체결할 경우 보증금과 기한을 제외하고는 최초 입찰에 정한 가격과 입찰참가자격 등 기타 조건을 변경할 수 없다고 설명합니다.

상황	처리 방향
예정가격 초과로 유찰	재공고 후 요건 충족 시 수의계약 검토
수의계약 때 예정가격 인상	원칙적으로 불가
계약금액을 당초 조건보다 높게 조정	조건 변경 문제 발생
시장가격 반영이 필요	조건 변경 후 새로운 입찰공고 검토
물량·규격 변경 필요	기존 수의계약 전환보다 신규공고 검토

따라서 예정가격이 현실과 맞지 않아 계약이 어렵다면, 기존 입찰의 연장선에서 수의계약을 추진하기보다 조건을 변경해 새로운 입찰공고를 하는 것이 맞습니다. 가격 조건을 바꾸고 싶다면 “재공고 유찰 후 수의계약”이 아니라 “조건을 정비한 신규 입찰”로 봐야 합니다.

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규격이나 과업을 줄여서 계약하는 것도 주의해야 한다

예정가격뿐 아니라 규격과 과업범위도 함부로 바꾸면 안 됩니다. 예를 들어 당초 공고에서는 고성능 장비, 특정 인증, 인력 배치, 유지보수 기간, 납품기한 등을 요구했는데 수의계약 단계에서 이를 낮추거나 삭제하면 최초 입찰 조건을 변경한 것이 됩니다.

규격·가격 동시입찰에서 규격적격자를 정했다면, 그 적격성은 당초 규격조건을 기준으로 판단된 것입니다. 이후 규격을 낮추면 다른 업체도 참여 가능했을 수 있으므로 공정성 문제가 생깁니다.

변경하려는 내용	문제되는 이유
장비 성능 낮춤	당초 규격조건 변경
납품 수량 축소	과업범위 변경
유지보수 기간 단축	계약조건 변경
필수 인증 삭제	입찰참가 또는 규격조건 변경
기술인력 요건 완화	참가자격 또는 수행조건 변경
평가기준 일부 삭제	낙찰자 결정 기준 변경

결국 수의계약은 당초 입찰에서 정한 조건을 그대로 유지하는 경우에만 의미가 있습니다. 계약목적물의 내용이 달라졌다면 기존 유찰 입찰의 연장으로 처리하기 어렵습니다.

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보증금과 기한은 변경할 수 있다

재공고 유찰 후 수의계약에서 예외적으로 변경할 수 있는 항목은 보증금과 기한입니다. 법령은 보증금과 기한을 제외하고 조건을 변경할 수 없다고 규정하므로, 이 두 항목은 조정 가능성이 있습니다.

다만 보증금과 기한을 변경할 수 있다고 해서 아무 제한 없이 바꿀 수 있다는 뜻은 아닙니다. 계약목적물의 본질, 가격, 규격, 참가자격, 과업범위를 실질적으로 바꾸는 방식으로 운용하면 안 됩니다.

변경 가능 항목	주의할 점
보증금	법령과 계약예규 기준 범위 내에서 처리
계약체결 기한	유찰 후 수의시담 일정 등을 고려해 조정 가능
납품기한·이행기한	기한 조정 가능성이 있으나 과업 본질 변경 여부 확인
제출기한	수의계약 절차 진행을 위한 범위에서 조정 가능

예를 들어 수의시담 일정 때문에 계약체결 관련 기한을 조정하는 것은 가능할 수 있습니다. 하지만 납품기한을 과도하게 늘려 사실상 입찰 당시보다 훨씬 유리한 조건을 제공하는 경우에는 조건 변경 논란이 생길 수 있습니다.

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수의계약이 아니라 새로운 입찰공고를 해야 하는 경우

재공고 유찰 후에도 반드시 수의계약으로 가야 하는 것은 아닙니다. 계약담당자는 계약목적물의 특성, 규모, 시기, 유찰 사유 등을 고려해 다른 방법을 선택할 수 있습니다.

조달청 회신도 재공고입찰을 실시했음에도 낙찰자를 결정하지 못한 경우, 최초 입찰 조건을 변경해 새로운 입찰공고를 실시하거나, 기존 조건을 변경하지 않고 재차 재공고입찰 또는 수의계약 절차를 진행할 수 있다고 설명합니다.

상황	적절한 검토 방향
예정가격이 시장가격보다 낮음	가격 재검토 후 신규공고
규격이 과도해 참여업체가 없음	규격 조정 후 신규공고
참가자격이 지나치게 제한적	참가자격 재검토 후 신규공고
과업범위가 불명확	과업지시서 보완 후 신규공고
당초 조건 그대로 계약 가능	재공고 유찰 후 수의계약 검토
규격적격자가 있고 가격 협의 가능	조건 변경 없이 수의계약 검토

실무상 가장 위험한 처리는 “겉으로는 수의계약이지만 실제로는 조건을 바꿔 특정 업체와 계약하는 방식”입니다. 조건 변경이 필요하다면 새로운 공고를 통해 경쟁 기회를 다시 제공하는 것이 안전합니다.

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지방계약에서도 같은 취지를 확인해야 한다

지방자치단체 계약은 국가계약법이 아니라 지방계약법령을 적용합니다. 지방계약법 시행령도 재공고입찰 후 입찰이 성립하지 않거나 낙찰자가 없는 경우 수의계약이 가능하도록 규정하고 있습니다.

법제처 해석례는 협상에 의한 계약의 경우에도 재공고입찰 후 입찰이 성립하지 않거나 낙찰자가 없다면 수의계약이 가능하다고 보았습니다. 다만 이 경우에도 최초 입찰 시 정한 조건을 유지해야 한다는 취지를 분명히 했습니다.

구분	국가계약	지방계약
적용 대상	국가기관 계약	지방자치단체 계약
재공고 유찰 후 수의계약	국가계약법 시행령 제27조 검토	지방계약법 시행령 제26조 검토
조건 변경 제한	보증금·기한 제외 조건 변경 금지	보증금·기한 제외 조건 변경 금지
협상계약 적용 여부	계약 방식별 검토 필요	법제처 해석례상 가능 취지 확인
실무 확인	조달청·계약예규	행정안전부 예규·지방계약 기준

따라서 지자체 계약 실무에서는 국가계약 질의회신을 그대로 적용하기보다 지방계약법령과 행정안전부 예규를 함께 확인해야 합니다. 다만 “재공고 후 수의계약을 하더라도 최초 조건을 바꾸면 안 된다”는 기본 취지는 국가계약과 지방계약 모두에서 중요합니다.

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계약담당자가 남겨야 할 판단 근거

재공고 유찰 후 수의계약은 감사나 민원에서 자주 확인되는 영역입니다. 따라서 계약담당자는 단순히 “유찰됐으니 수의계약”이라고 처리하면 안 되고, 요건 충족 여부와 조건 유지 여부를 문서로 남겨야 합니다.

확인해야 할 자료는 다음과 같습니다.

확인 자료	포함되어야 할 내용
최초 입찰공고문	가격, 참가자격, 규격, 과업조건
재공고문	최초 공고와 조건 동일 여부
개찰 결과	입찰자 수, 유효입찰 여부, 예정가격 초과 여부
규격평가 결과	규격적격자와 부적격자 구분
유찰 사유	입찰자 없음, 낙찰자 없음, 예정가격 초과 등
수의계약 검토서	법령 근거와 계약상대자 선정 사유
수의시담 결과	당초 조건 유지 여부
계약서류	가격·규격·조건 변경 여부 확인

특히 규격적격자와 수의계약을 하는 경우에는 그 업체가 당초 공고의 규격조건을 충족했다는 평가자료가 중요합니다. 또한 수의시담 과정에서 예정가격이나 주요 조건을 바꾸지 않았다는 근거를 남겨야 합니다.

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업체가 확인해야 할 부분

입찰참가업체 입장에서도 재공고 유찰 후 수의계약은 기회가 될 수 있지만, 조건 변경을 요구하면 계약이 어려워질 수 있습니다. 당초 공고의 가격과 규격, 납품조건, 수행조건을 기준으로 계약 가능 여부를 판단해야 합니다.

규격적격자로 인정받았더라도 예정가격 초과로 유찰된 경우에는 수의시담에서 가격 협의가 진행될 수 있습니다. 이때 당초 입찰 조건을 벗어난 가격 인상이나 규격 완화가 전제되면 문제가 됩니다.

업체 확인 항목	확인 이유
규격적격 판정 여부	수의계약 대상 검토의 핵심
예정가격 초과 사유	가격 협의 가능성 판단
당초 규격 충족 여부	계약 후 이행 가능성 확인
납품기한·이행기한	실제 수행 가능 여부 확인
보증금 조건	수의계약 단계에서 조정 가능성 확인
계약특수조건	사후 분쟁 방지
가격 산출근거	예정가격 이하 계약 가능성 검토

업체는 “재공고가 유찰됐으니 발주기관이 조건을 완화할 것”이라고 기대하면 안 됩니다. 조건 완화가 필요하다면 발주기관은 수의계약이 아니라 새로운 입찰공고를 검토해야 할 수 있습니다.

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실제 판단 흐름

재공고 유찰 후 수의계약 여부는 다음 흐름으로 판단하면 됩니다.

순서	확인할 질문	판단
1	최초 경쟁입찰을 실시했는가	실시해야 재공고 유찰 후 수의계약 검토 가능
2	재공고입찰에 부쳤는가	재공고 절차 확인
3	재공고 후 입찰자 또는 낙찰자가 없는가	수의계약 사유 검토
4	규격적격자가 있는가	당초 조건 충족 여부 확인
5	최초 입찰 조건을 유지할 수 있는가	가격·참가자격·규격 변경 금지
6	조건 변경이 필요한가	필요하면 신규공고 검토
7	계약상대자 선정 근거를 남겼는가	감사·분쟁 대비

이 흐름에서 가장 중요한 분기점은 조건 변경 여부입니다. 조건을 그대로 유지할 수 있으면 수의계약을 검토할 수 있지만, 가격이나 규격을 바꿔야만 계약이 가능하다면 새로운 공고가 더 적절할 수 있습니다.

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자주 묻는 질문

Q. 재공고까지 유찰되면 바로 수의계약을 할 수 있나요?
A. 국가계약 기준으로 재공고입찰에 부쳤는데 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우에는 수의계약이 가능합니다. 다만 최초 입찰, 재공고입찰, 유찰 사유, 낙찰자 부존재 여부를 문서로 확인해야 합니다. 단순히 경쟁이 안 됐다는 이유만으로 임의 수의계약을 해서는 안 됩니다.

Q. 규격·가격 동시입찰에서 한 업체만 규격적격이면 그 업체와 수의계약할 수 있나요?
A. 재공고 후에도 낙찰자가 없고, 해당 업체가 당초 규격조건을 충족한 규격적격자라면 수의계약을 진행할 수 있습니다. 조달청도 규격적격자와 수의계약 진행이 가능하다는 취지로 회신했습니다. 다만 최초 입찰 조건을 바꾸지 않는 것이 전제입니다.

Q. 예정가격을 올려서 수의계약할 수 있나요?
A. 원칙적으로 어렵습니다. 재공고 유찰 후 수의계약을 할 때는 보증금과 기한을 제외하고 최초 입찰에 정한 가격과 기타 조건을 변경할 수 없습니다. 예정가격을 조정해야 한다면 조건을 정비해 새로운 입찰공고를 검토해야 합니다.

Q. 규격을 낮추거나 과업을 줄여서 계약해도 되나요?
A. 기존 재공고 유찰 후 수의계약 절차에서는 주의해야 합니다. 규격, 사양, 과업범위, 납품조건은 최초 입찰 조건에 해당할 수 있으므로 변경하면 안 됩니다. 규격이나 과업을 바꾸려면 신규공고를 통해 다시 경쟁 기회를 부여하는 것이 원칙에 맞습니다.

Q. 보증금과 기한은 바꿀 수 있나요?
A. 법령상 보증금과 기한은 예외적으로 변경할 수 있습니다. 다만 이 변경이 계약의 본질이나 가격·규격·참가자격을 실질적으로 바꾸는 방식이면 문제가 될 수 있습니다. 변경 사유와 범위를 계약서류에 남겨야 합니다.

Q. 최초 입찰공고의 입찰참가자격을 완화해 수의계약할 수 있나요?
A. 할 수 없습니다. 재공고 유찰 후 수의계약은 최초 입찰의 연장선에 있는 절차이므로 입찰참가자격을 변경하면 안 됩니다. 참가자격 완화가 필요하다면 새로운 입찰공고를 검토해야 합니다.

Q. 재공고 후 낙찰자가 없으면 반드시 수의계약해야 하나요?
A. 반드시 그런 것은 아닙니다. 발주기관은 유찰 사유, 예산, 규격, 시장 상황, 사업 일정 등을 검토해 재차 재공고를 하거나, 조건을 변경해 신규 입찰공고를 하거나, 요건 충족 시 수의계약을 진행할 수 있습니다. 어떤 방법을 택할지는 계약목적물의 특성과 유찰 원인을 기준으로 판단해야 합니다.

Q. 지방자치단체 계약에도 같은 기준이 적용되나요?
A. 지방자치단체 계약은 지방계약법령을 적용해야 합니다. 지방계약법 시행령도 재공고입찰 후 입찰이 성립하지 않거나 낙찰자가 없는 경우 수의계약을 인정하고, 조건 변경 제한 취지도 같습니다. 다만 세부 절차는 행정안전부 예규와 지자체 계약 기준을 함께 확인해야 합니다.

Q. 협상에 의한 계약도 재공고 유찰 후 수의계약이 가능한가요?
A. 지방계약 관련 법제처 해석례는 협상에 의한 계약도 재공고입찰 후 입찰이 성립하지 않거나 낙찰자가 없다면 수의계약이 가능하다고 보았습니다. 다만 최초 입찰공고와 제안요청서에 정한 사업내용, 평가기준, 계약조건 등을 유지해야 합니다. 조건을 바꾸면 신규공고가 필요할 수 있습니다.

Q. 수의계약 검토 시 가장 중요한 증빙은 무엇인가요?
A. 최초 입찰공고문, 재공고문, 개찰 결과, 규격평가 결과, 유찰 사유, 수의계약 검토서, 수의시담 결과가 중요합니다. 특히 규격적격자와 계약하는 경우에는 그 업체가 당초 규격조건을 충족했다는 평가자료가 필요합니다. 또한 수의계약 단계에서 가격·규격·참가자격을 변경하지 않았다는 근거를 남겨야 합니다.